La récente actualité rappelle l’importance de concilier l’exclusivité instaurée par le droit d’auteur avec l’accès de tous à la culture et aux connaissances. Les conclusions rendues par l’avocat général devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) en juin dernier se fondaient d’ailleurs expressément sur l’intérêt public attaché à l’accès universel à la culture. L’affaire, rappelons le, oppose la Vereniging Openbare Bibliotheken, association qui regroupe l’ensemble des bibliothèques publiques des Pays-Bas, à la Vereniging Nederlands Uitgeversverbond, association d’éditeurs nationaux. Amené à se prononcer sur le litige, le tribunal de La Haye décida de saisir la CJUE d’une série de questions préjudicielles. Etait principalement demandé à la Cour si le prêt de livres numériques peut relever de la directive 2006/115 du 12 décembre 2006. Remplaçant la directive 92/100/CE du 19 novembre 1992, elle permet en effet aux Etats membres de déroger au droit exclusif de prêt sous réserve de verser aux auteurs concernés une rémunération équitable (cf. article 6). L’avocat général défend une analyse « dynamique » du texte correspondant aux besoins de la société moderne. C’est pourquoi selon lui la notion de prêt au sens de la directive ne doit pas exclure le prêt de livres numériques. Pour en convaincre la Cour, il insiste notamment sur le fait que, le livre n’étant pas une marchandise ordinaire, « L’importance que présentent les livres pour la conservation et l’accès à la culture et le savoir scientifique a toujours prévalu sur les seules considérations d’ordre économique ». Une telle interprétation de la directive sera, poursuit-il, « non seulement dans l’intérêt public d’accès à la science et à la culture, mais également dans celui des auteurs ».

L’analyse met en évidence la nécessité de penser le droit d’auteur en perspective avec les droits culturels du public. L’occasion de nous replonger dans un article d’Alexandre Zollinger, maître de conférences à l’Université de Poitiers, consacré à la question et auquel l’avocat général fait justement référence dans ses conclusions. Le texte paru il y a bientôt 10 ans interroge la manière de concilier droit à la culture et droit d’auteur dans l’environnement des bibliothèques numériques. Le projet Google Books soulève alors à l’époque une importante polémique puisque le géant américain numérise de nombreux ouvrages sans l’autorisation de leurs auteurs. Bien qu’il n’y soit pas question du prêt de livres numériques, c’est une fine réflexion que mène l’auteur et qui nous semble nourrir, plus généralement, la question de l’accès des usagers aux collections. Ce regain d’actualité nous conduit, avec l’aimable autorisation de son auteur, à en publier plusieurs extraits.

Alexandre Zollinger s’attache tout d’abord à démontrer la complémentarité du droit à la culture et du droit d’auteur en tant que droits de l’Homme. Il rappelle à ce titre que la Déclaration universelle de 1948 et le Pacte international des droits économiques, sociaux et culturels de 1966 reconnaissent expressément l’un et l’autre de ces droits :

« L’article 27 de la Déclaration universelle dispose en effet que :

« 1. Toute personne a le droit de prendre part librement à la vie culturelle de la communauté, de jouir des arts et de participer au progrès scientifique et aux bienfaits qui en résultent.

2. Chacun a droit à la protection des intérêts moraux et matériels découlant de toute production scientifique, littéraire ou artistique dont il est l’auteur ».

L’article 15 du Pacte international des droits économiques, sociaux et culturels prévoit quant à lui que :

« 1. Les États parties au présent Pacte reconnaissent à chacun le droit :

1. a) De participer à la vie culturelle ; (…)
2. c) De bénéficier de la protection des intérêts moraux et matériels découlant de toute production scientifique, littéraire ou artistique dont il est l’auteur.
3. Les mesures que les États parties au présent Pacte prendront en vue d’assurer le plein exercice de ce droit devront comprendre celles qui sont nécessaires pour assurer le maintien, le développement et la diffusion de la science et de la culture ».

Il est à remarquer que les articles précités consacrent à la fois le droit d’auteur et le droit à la culture, ce qui atteste de leur proximité. De nombreux auteurs ont toutefois critiqué l’incohérence, ou du moins l’ambiguïté apparente, de ces dispositions, consacrant à la fois une propriété exclusive et un principe de liberté d’accès et de jouissance[1]. Toutefois, il ne semble pas que ces deux dimensions des droits culturels de l’Homme (droit sur la culture et droit à la culture) doivent être opposées, hiérarchisées. Elles constituent simplement deux principes fondamentaux d’égale valeur en terme de justice. D’une part, l’art non communiqué ne présente pas de vertu sociale, et il semble donc important de favoriser l’accès du public à la culture ; d’autre part, l’auteur non protégé (c’est-à-dire non propriétaire, et donc non libre) serait plus réticent à créer dans la mesure où son rôle essentiel ne serait – injustement – pas reconnu. Ces deux dimensions doivent donc être équilibrées, développées de concert, mais non hiérarchisées ».

Au sujet de la mise en œuvre concrète d’une conciliation entre ces deux droits de l’Homme, il rappelle ensuite la nécessité de différencier selon que l’œuvre de l’esprit appartienne ou non au domaine public. A l’issue de la durée de protection édictée par le droit d’auteur, quiconque devient en effet libre de reproduire et de communiquer gratuitement l’œuvre de l’esprit. Ainsi, concernant les œuvres du domaine public, les bibliothèques numériques respectent à la fois le droit à la culture et le droit d’auteur :

 «  Dans ce contexte, les projets de bibliothèques numériques apparaissent comme le moyen privilégié de redonner tout son sens à l’idée de domaine public, en facilitant l’accès de tous à ces oeuvres libres de droit. Cet accès ne sera, certes, pas totalement gratuit, puisque la numérisation et la mise en ligne des oeuvres sont financées par les impôts (dans le cas d’Europeana) ou par la publicité (concernant Google Livres). Le coût sera toutefois des plus modiques. Les seules questions en suspens concernant cette concrétisation d’une démocratie de la culture portent alors sur le choix des oeuvres à numériser en priorité, les langues dans lesquelles ces dernières seront accessibles et le référencement adopté pour permettre l’accès effectif. Parce qu’il est nécessaire de faire ces choix, et que ces derniers sont inéluctablement subjectifs, il conviendrait de multiplier les projets de bibliothèques numériques afin de préserver un certain pluralisme culturel. Telle est en tout cas la solution préconisée par M. Jean-Noël Jeanneney, président sortant de la Bibliothèque nationale de France et instigateur du projet de bibliothèque numérique européenne[2]. »

En revanche, précise-t-il, pour les œuvres encore protégées au titre de la propriété littéraire et artistique, la numérisation doit être conditionnée :

« Lorsqu’une œuvre est encore protégée, on ne peut bien évidemment la numériser et la mettre en ligne qu’à condition d’avoir obtenu l’autorisation préalable du titulaire des droits patrimoniaux. Certes, le tri des ouvrages et le contact des éventuels ayants droit retardent et compliquent le processus de numérisation. Toutefois, ces arguments pratiques sont totalement indifférents. La finalité culturelle – et souvent mercantile, de manière plus occulte – de l’opération de reproduction ne dispense pas du respect du droit d’auteur. Seul l’auteur, ou son ayant droit, est à même de décider de la pertinence d’une diffusion de son ouvrage en ligne, en intégralité ou en résumé, de manière gratuite ou payante. Ainsi, les pratiques de Google (procédant d’office à la numérisation et à la mise en ligne des ouvrages jusqu’à ce que les ayants droit manifestent d’eux-mêmes leur refus) semblent clairement contraires au droit de la propriété littéraire et artistique, même si l’on ne saurait préjuger de l’issue des litiges en cours. »

Si la communication de l’œuvre protégée sera très certainement soumise au paiement d’une redevance, remettant en cause l’intérêt des bibliothèques numériques en tant qu’instrument de démocratie de la culture, Alexandre Zollinger introduit toutefois une distinction intéressante :

« Les ouvrages récents à succès ne seront probablement pas diffusés en ligne pour un coût moindre à celui du marché. À l’égard de ces œuvres, l’intérêt des bibliothèques numériques serait donc quasiment inexistant. En revanche, il existe de nombreuses œuvres qui, bien qu’encore protégées au titre du droit d’auteur, ne font plus l’objet d’aucune publication, et sont donc extrêmement difficiles à obtenir. Dans un rapport public de 2005, le Conseiller d’État François Stasse avait proposé que ces livres en « zone grise » soient numérisés et exploités en ligne moyennant « une rémunération forfaitaire sans doute modeste mais par principe plus favorable que l’oubli total »[3].

Il est sans doute plus important, d’un point de vue culturel, de permettre l’accès à ces oeuvres en voie de disparition plutôt que d’assurer la communication en ligne payante de livres que l’on peut d’ores et déjà acquérir chez tout bon libraire. Par ailleurs, la rémunération de l’auteur de ces oeuvres en « zone grise », qu’elle soit forfaitaire ou proportionnelle, serait vraisemblablement assez modeste, et ne constituerait donc pas un obstacle à l’accès de tous à la culture. Ceci illustre à nouveau le fait que l’intérêt de l’auteur et celui du public peuvent concorder parfaitement. Les bibliothèques numériques apparaissent là encore comme un moyen privilégié d’exercer et de concrétiser conjointement l’un et l’autre de ces droits. ».

Depuis la rédaction de cet article, c’est un choix différent qu’a fait le législateur concernant l’accès aux œuvres de cette « zone grise ». Le cadre juridique a en effet évolué avec l’adoption de la loi du 1^er mars 2012, relative aux livres indisponibles[4], et de celle du 20 février 2015[5], visant notamment à favoriser l’utilisation d’œuvres orphelines par certains services publics culturels (dont les bibliothèques ouvertes au public). Demeure néanmoins l’idée que, contrairement à la manière dont ils sont parfois présentés, droit du public à la culture et droit d’auteur n’ont rien d’antinomique. L’intérêt général lié à l’accès de tous à la culture irrigue au contraire l’intégralité de la propriété littéraire et artistique. Du domaine public aux exceptions introduites par le législateur (l’on pense par exemple à l’exception dite de « bibliothèques »), la matière témoigne du dialogue qui s’instaure entre exclusivité et accès aux œuvres. C’est pourquoi, en conclut l’auteur, « Le droit à la culture peut se concrétiser substantiellement dans le plus pur respect du droit d’auteur ». Sans doute est-ce le même argument à l’œuvre dans les conclusions de l’avocat général. L’analyse saura en tous les cas inspirer nos réflexions dans le cadre du troisième axe de recherche du projet Biblidroit : l’accès aux bibliothèques et la jouissance des collections.

Référence de l’article : Zollinger (A.), « Les bibliothèques numériques, ou comment concilier droit à la culture et droit d’auteur », JCP E 21 juin 2007, n°25, 1784.

[1] V. notamment A. Kéréver, Le droit d’auteur est l’un des droits de l’Homme, in 50e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme : Bull. dr. auteur 3/1998, p. 23.

[2] V. par ex. J.-N. Jeanneney, L’intelligence, l’innovation ne sont pas seulement outre-Atlantique ! : Le Monde, 5 mars 2005.

[3] Stasse, Rapport au ministre de la culture et de la communication sur l’accès aux oeuvres numériques conservées par les bibliothèques publiques, p. 9.

[4] Loi n°2012-287 du 1^er mars 2012 relative à l’exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle.

[5] Loi n°2015-195 du 20 février 2015  portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel.

A l’occasion du stage « La sûreté des collections et la lutte contre le vol » qui s’est déroulé à l’ENSSIB les 19 et 20 septembre dernier, Mathilde Roellinger, participante au projet Biblidroit, a abordé les questions juridiques auxquelles sont confrontées les bibliothèques victimes d’un vol de document. L’objectif de cette courte intervention était de présenter aux professionnels des bibliothèques le panel des outils juridiques qu’ils pouvaient mobiliser pour faire face à une telle situation.

Pour les bibliothèques, le droit pénal est un levier d’action efficace sous réserve d’agir dans les délais et d’être en mesure de se constituer partie civile. L’étude en cours de l’équipe Biblidroit a recensé un faible nombre de contentieux devant les juridictions pénales. Il semble donc, que malgré l’arsenal répressif qui a été renforcé avec l’introduction d’infractions spécifiques portant sur les biens culturels, la mise en œuvre de l’action pénale est faible et réservée aux documents d’importance. On notera que le règlement intérieur de l’établissement peut aussi prévoir des sanctions pour faire face aux vols et aux dégradations de documents. Le règlement intérieur revêt une importance particulière pour sanctionner le défaut de restitution de document de prêt qui n’est pas considéré systématiquement comme une infraction.

Au cours de la procédure pénale, la bibliothèque victime qui s’est constituée partie civile joue un rôle actif et bénéficie de droits et garanties. Elle pourra demander la restitution des documents placés sous scellé et solliciter une indemnisation en réparation du préjudice découlant de l’infraction (dommages et intérêts). Si l’action pénale s’avère prescrite, notamment lorsque le vol est ancien, la bibliothèque pourra se tourner vers les juridictions civiles et former une action en revendication contre le tiers en possession du document. Selon que le document appartienne au domaine public mobilier ou au domaine privé mobilier, le régime de l’action en revendication sera différent. Avant d’en arriver au contentieux, l’établissement entamera des démarches amiables avec le possesseur du document à moins que le document risque de disparaître et que des mesures conservatoires doivent être ordonnées en urgence. Le départ de document à l’étranger ne facilitera pas une telle action. Toutefois, si le document est considéré comme un trésor national et qu’il est sorti illicitement du territoire pour arriver sur le sol d’un autre État membre de l’Union Européenne, une action en restitution pourra être mise en œuvre par l’État requérant.

Consultez les 50 diapositives de l’intervention de Mathilde.

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PLAN DE L’INTERVENTION

I. Réponses aux atteintes aux collections par le droit pénal

I.1. Les infractions pénales (vol, recel, dégradation, destruction ou détérioration d’un bien)

I.2. Les prescriptions

I.3. Le déclenchement de l’action publique

I.4. Étapes de la conduite de la politique pénale, de l’exercice de l’action publique et de l’instruction

I.5. La place de la bibliothèque victime (victime et/ou partie civile)

II. Les autres réponses aux atteintes aux collections

II.1. L’action en revendication

II.2. La restitution de biens culturels sortis illicitement du territoire français

Lors du récent atelier Biblidroit organisé à l’Observatoire des politiques culturelles (Grenoble), une demi-journée était consacrée à la question de la “censure” dans les bibliothèques (un compte-rendu de l’ensemble de l’atelier sera prochainement disponible sur le carnet). A cette occasion, une première intervention de Frédéric Rolin (Université Paris-Saclay) a permis de pointer la grande utilité – malheureusement sous-estimée – de l’argument juridique du pluralisme pour lutter contre les pratiques de censure. Dans une seconde intervention, complémentaire de la première, Noé Wagener a mis en lumière les difficultés spécifiques que soulèvent les instructions hiérarchiques. Cette intervention est reproduite ci-dessous et est ouverte aux commentaires des internautes.

Le bibliothécaire face au pouvoir hiérarchique

par Noé Wagener, maître de conférences en droit public (Université Paris-Est Créteil)

Intervention prononcée dans le cadre de l’atelier Biblidroit sur “Les professionnels des bibliothèques” (Grenoble, 20 sept. 2016)

1.- En traitant de la question du bibliothécaire face au pouvoir hiérarchique, mon objectif n’est pas de savoir si, au nom du pluralisme ou de la neutralité du service public, il est possible de mettre en échec des pressions ayant trait à la constitution ou à l’organisation des collections (pratiques de « censure »), mais de me concentrer sur une voie particulière de pression – celle à laquelle on a le plus de mal juridiquement parlant à résister –, à savoir l’instruction hiérarchique.

En effet, affirmer le principe du pluralisme dans les bibliothèques, comme cela est régulièrement préconisé, ne suffira probablement pas à régler le problème de la « censure » (au sens large que lui reconnaissent les professionnels des bibliothèques). Ainsi, on peut tout à fait imaginer une instruction parfaitement fondée en droit, qui se revendique même du pluralisme – n’oublions pas que c’est au nom précisément du pluralisme et de la neutralité que l’adjoint au maire de la ville de Marignane avait exigé la présence de périodiques d’extrême-droite dans les présentoirs de la bibliothèque –, mais qui pose tout de même difficulté aux bibliothécaires : c’est que cette instruction pose difficulté du simple fait de son existence.

Je crois que c’est peut-être quelque chose qui reste trop implicite dans les débats sur la censure dans les bibliothèques : le problème auquel se trouvent confrontés les bibliothécaires n’est pas seulement celui du sens des instructions qu’ils reçoivent de leur hiérarchie, mais tient dans le principe même de l’immixtion du politique dans un champ professionnel qui cherche à s’en maintenir séparé. Dans ces conditions, le point à résoudre, avant même le contenu de l’instruction hiérarchique, c’est d’abord le fait simple, établi et parfois même tout à fait légitime, qu’une autorité extérieure à la bibliothèque puisse venir interférer – pour de bonnes ou de mauvaises raisons, mais dans tous les cas en lieu et place du bibliothécaire – dans ce qui constitue pourtant le cœur professionnel du métier de ce dernier.

Aussi, il me semble que le débat gagnerait sans doute en clarté si l’on prenait la peine de distinguer ces deux problèmes : le problème de fond du pluralisme dans les bibliothèques, d’une part ; et le problème technique des instructions hiérarchiques, d’autre part. Bien sûr, les deux se recoupent, en ce sens que le problème technique des instructions hiérarchiques s’exacerbe lorsque l’instruction en question est interprétée comme attentatoire au pluralisme. Mais il n’en demeure pas moins que dans l’hypothèse même où elle est parfaitement légale, une instruction hiérarchique ayant trait à une question bibliothéconomique constitue une immixtion – légitime ou non, ce n’est pas ce qui m’intéresse – dans un champ professionnel qui répond à ses normes propres, et qui se trouve, du fait de cette immixtion, perturbé.

Voici donc ma première idée pour avancer dans le débat : opérer une distinction rigoureuse entre les raisons même de l’immixtion politique (qui oblige à répondre à la question : est-ce une atteinte au pluralisme ?)  ; et le vecteur de cette immixtion (ici : l’instruction hiérarchique).

2.- Or, s’agissant de ce second point, le débat semble considéré comme clos en droit, et cela ressort clairement de la littérature professionnelle sur la question de la « censure » dans les bibliothèques. Les termes du débat de droit sont connus et maîtrisés, en effet : en matière territoriale, par exemple, chacun reconnaît que la bibliothèque municipale ou départementale n’est jamais qu’un service administratif comme un autre, sans personnalité juridique et de ce fait incluse dans le périmètre de gestion et de décision des pouvoirs publics locaux. Les directeurs de ces établissements sont donc placés dans « une situation de dépendance administrative et fonctionnelle » (Anne-Marie Bertrand) vis-à-vis des maires ou présidents de conseils départementaux.

Les conséquences de cette « situation de dépendance » sont de plusieurs ordres. C’est ainsi que le bibliothécaire n’a pas de compétences juridiques propres : son office est restreint aux simples opérations de préparation et d’exécution des décisions prises par un organe qui leur est hiérarchiquement supérieur. Par exemple, il ne passe pas de commandes de livres sur le plan juridique (l’existence éventuelle d’une délégation de signature au profit du responsable de la bibliothèque ne doit pas tromper : il ne s’agit pas d’une délégation de pouvoir ; autrement dit, c’est une simple modalité de l’organisation interne du service, non un aménagement de compétences entre différentes autorités administratives).

Mais la conséquence principale est la suivante : le bibliothécaire se trouve pleinement subordonné au pouvoir hiérarchique. Bien sûr, ce lien de subordination du bibliothécaire territorial ne va pas de soi ; s’il existe, c’est en raison même du fait que le droit établit ce contexte de dépendance et impose au subordonné la soumission à la volonté du supérieur. L’obéissance est une obligation juridique, en effet : elle est posée à l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (titre Ier du statut général), aux termes duquel tout fonctionnaire doit, par principe, « se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ». Du reste, divers textes particuliers ont étendu cette obligation à l’ensemble des agents contractuels (ainsi, elle procède, au sein de la fonction publique territoriale, de l’article 1-1, II, 2° du décret du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : cet article reprend très exactement la formule applicable aux fonctionnaires).

Quelle est portée de cette obligation d’obéissance aux instructions hiérarchiques ? Une portée très grande. Ainsi, le maire peut prendre toutes les mesures qu’il juge nécessaire, et les ordres donnés sont obligatoires. Cela concerne aussi bien la politique d’acquisition que n’importe quel acte matériel (par exemple : le type de périodiques en consultation libre sur les présentoirs).

Les seules limites au maire sont celles posées par les lois et règlements. Encore faut-il aussitôt préciser que les bibliothécaires ne peuvent, de toutes façons, tirer que très modérément partie de ces limites pour contrevenir à un ordre : ils ne peuvent déroger au devoir d’obéissance que dans le cas où l’ordre donné est « manifestement illégal et susceptible de compromettre gravement un intérêt public ». Autrement dit, la simple illégalité d’un ordre ne dispense en rien l’agent d’obéir (c’est pourquoi, dans la jurisprudence, on constate que c’est essentiellement dans l’hypothèse où l’exécution de l’ordre conduirait l’agent à commettre une infraction pénale qu’il sera tenu pour manifestement illégal).

Voilà donc la deuxième idée de ma démonstration : s’il faut distinguer rigoureusement les raisons de l’immixtion politique et le vecteur même de cette dernière, force est de constater que ce vecteur, l’instruction hiérarchique, est juridiquement très puissant : d’une portée extrêmement large (il embrasse les actes juridiques comme matériels) et auquel les bibliothécaires peuvent difficilement faire échec.

3.- L’ampleur de cette subordination hiérarchique éclaire mieux la propension des bibliothécaires à se tourner vers la déontologie. Faute d’être aidés par le droit, pour ainsi dire même abandonnés par le droit, il est peu surprenant que les bibliothécaires aient bâti leurs propres outils, que ce soit la Charte des bibliothèques, le Manifeste de l’Unesco, le Code de déontologie de l’ABF ou les multiples « chartes documentaires ». A cet égard, il est intéressant d’observer les nombreuses « bonnes pratiques » qui se sont instituées (cf. le récent vademecum de l’ABF, « Se positionner dans sa collectivité », qui détaille les différentes manières d’adapter sa posture aux réactions de ses élus). C’est un constat qui est frappant à la lecture de la littérature professionnelle : un épisode comme Marignane a clairement provoqué un constat assez désabusé, celui de l’impossibilité proprement juridique de s’abstraire des interventions politiques, et par là même il a constitué le moment fondateur d’une réflexion poussée sur les moyens proprement professionnels d’un « plus jamais ça » dans les relations entre élus et bibliothécaires.

Or, il y a un point commun à ces différents textes de droit mou comme, et c’est plus important encore, aux différents avant-projets de loi sur les bibliothèques préparés entre la fin années 1970 et le début des années 2000 : tous ces textes se proposent de résoudre le problème de la « censure » par la formalisation juridique d’une référence au pluralisme, à l’équilibre, à la diversité des collections. Autrement dit, à en croire ces documents, la solution tiendrait tout entière dans l’affirmation solennelle d’un grand principe dont la violation est d’ores et déjà dénoncée par la profession (cf. les textes déontologiques) et qui devrait être sanctionnée juridiquement (cf. les avant-projets de loi sur les bibliothèques).

4.- Pourtant, le débat, au moins sur le plan théorique, ne devrait sans doute pas se laisser ainsi enfermer. Il importe de ne pas perdre de vue qu’il existe une voie alternative : celle de la construction juridique d’une forme d’autonomie, plus ou moins relative mais néanmoins réelle, du bibliothécaire.

La démarche est alors tout à fait différente : plutôt que l’affirmation de grands principes fondamentaux a priori, il s’agit de construire un terrain permettant aux pratiques professionnelles de s’exprimer dans une sorte de semi-autonomie. C’est bien une autre manière de penser le problème : plutôt que la loi de police de type classique, qui fixe des bornes fermes et délimitées, on reconnaît aux bibliothécaires une habilitation professionnelle certes encadrée, mais propre à autoriser à prendre des décisions. En conséquence, le débat se transforme quelque peu : il ne consiste plus exactement à savoir ce que l’autorité hiérarchique ne peut pas ordonner de faire (sauf à violer le pluralisme), mais à déterminer jusqu’à quel degré de précision elle peut s’immiscer dans la mission bibliothécaire. Autrement dit, à la question de principe, on substitue une question technique : celle de l’intensité du détail de l’ordre.

Or, à partir de ce constat, j’aimerais désormais développer une troisième idée : rappeler que la reconnaissance d’une forme d’autonomie professionnelle des bibliothécaires est un projet dont on a historiquement eu une conscience assez ferme, de sorte qu’il est surprenant qu’elle semble parfois perdue de vue dans les débats contemporains.

5.- Deux rappels, d’abord. Premier rappel : la fonction publique, dans son extrême subtilité, place cette question de l’autonomie du fonctionnaire au cœur même de son modèle. En effet, l’architecture même du modèle de fonction publique de carrière, tel qu’il existe en France, est censée garantir une forme de protection de l’administration contre les diverses pressions politiques et sociales, en ce sens que le système de la carrière – et son principe cardinal de la distinction du grade et de l’emploi – est tout entier tourné, précisément, vers cet idéal. Dans la mesure où il se voit garantir une carrière minimale en toutes hypothèses, l’agent est censé être en capacité de résister, bien mieux que dans le spoil system des États-Unis du XIXe siècle, aux tentatives de politisation.

C’est cet équilibre assez subtil que l’on voit à l’œuvre, en matière de bibliothèques comme ailleurs : le système français assure la protection structurelle des fonctionnaires contre la politisation ; mais en contrepartie, il n’offre aux fonctionnaires (et, par extension, aux agents publics en général) aucune possibilité ponctuelle de désobéissance aux autorités politiques (cf. ce que l’on a vu précédemment : obligation d’obéissance, hors le cas, tout à fait exceptionnel où « l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public »). L’idée est bien d’avoir, grâce à ce système, une administration instrumentale, au sens d’instrument du pouvoir politique – mais qui, pour autant, n’est pas prétexte à une mainmise de la fonction publique par le pouvoir politique.

Deuxième rappel : au besoin, le droit de la fonction publique n’hésite pas à aller plus loin dans cette autonomie. Deux exemples :

• Le cas des praticiens de santé lorsqu’ils sont agents publics. Toute une série de dispositions du Code de la santé publique, que ce soit pour les médecins, les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes ou encore les infirmiers, affirme qu’aucun de ces praticiens de santé « ne peut aliéner son indépendance professionnelle sous quelque forme que ce soit ». L’article L. 6143-7 du CSP en tire les conséquences en conditionnant le pouvoir hiérarchique des directeurs d’établissements publics de santé au respect de cette indépendance professionnelle. Et de manière intéressante, le Conseil d’État, dans un arrêt Joseph du 2 octobre 2009, a pris soin de limiter cette indépendance professionnelle au seul « exercice de l’art » (de sorte qu’à l’inverse, dans l’exercice des tâches administratives assumées par les professionnels de santé, la soumission au pouvoir hiérarchique persiste).

• Le cas des enseignants-chercheurs. Cette indépendance a valeur constitutionnelle depuis que le Conseil constitutionnel a déclaré l’indépendance des professeurs d’Université comme principe fondamental reconnu par les lois de la République (décision du 20 janvier 1984), puis a étendu ce principe au bénéfice des maîtres de conférences (décision du 10 janvier 1995). La loi abonde en ce sens : « Les enseignants-chercheurs, les enseignants et les chercheurs jouissent d’une pleine indépendance et d’une entière liberté d’expression dans l’exercice de leurs fonctions d’enseignement et de leurs activités de recherche, sous les réserves que leur imposent, conformément aux traditions universitaires et aux dispositions du présent code, les principes de tolérance et d’objectivité » (article L. 952-2 du Code de l’éducation). Là encore, des bornes ont été établies : ce sont les seules fonctions d’enseignement et de recherche qui se trouvent mises à l’abri d’un quelconque pouvoir hiérarchique, en ce sens qu’il y a tout un pan de l’activité des enseignants-chercheurs qui est susceptible de soumission au pouvoir hiérarchique (on peut tout à fait concevoir qu’un professeur d’université soit en situation juridique de subordination pour autant que cette relation hiérarchique ne s’immisce pas dans le contenu de l’enseignement et dans l’activité de recherche).

6.- Les pistes sont donc nombreuses. Celles-ci ne sont pas inconnues en matière de bibliothèques, et c’est sur cette dernière idée que je voudrais terminer.

6.1.- Le droit des bibliothèques a déjà investi la voie de l’autonomie professionnelle, de manière originale. Ainsi, la nationalisation d’une partie des agents des bibliothèques municipales (bibliothèques municipales classées) par la loi du 20 juillet 1931 était justifiée, pour partie au moins, par un souci d’extraire les directeurs de ces établissements des pressions politiques locales, de façon à leur allouer les conditions d’une forme d’autonomie de mission. On le perd parfois de vue, en effet : la nationalisation opérée par la loi de 1931 ne s’explique pas seulement par la présence de fonds d’État dans ces bibliothèques ; si l’on se plonge dans les archives, on observe que les logiques à l’œuvre sont plus subtiles, et plus ambitieuses aussi. Il ne s’agit pas d’en déduire que la solution à la « censure » consisterait en une « nationalisation » du personnel des bibliothèques municipales (!), mais de se remémorer simplement ce souci historique de traiter juridiquement l’autonomie partielle des bibliothécaires face aux exécutifs locaux : c’est finalement un procédé d’une rare efficacité pour conférer structurellement de l’autonomie à l’exercice de la mission de service public.

Cette nationalisation n’était pas propre aux bibliothèques, d’ailleurs.La plupart des grands services publics culturels, au sens large du terme (écoles, universités, archives, musées, bibliothèques, …), – là où la tension entre le local et l’universel est exacerbée – ont rencontré les mêmes difficultés ; et presque toujours, cette difficulté a été historiquement résolue par l’instauration d’un véritable compromis entre l’échelle nationale et l’échelle locale, conduisant à une « exfiltration » plus ou moins poussée de la mission par rapport à son emprise territoriale : « nationalisation » des instituteurs par la loi du 19 juillet 1889, des agents des archives départementales par la loi du 11 mai 1921, ou encore d’une part des agents des musées locaux (musées classés) par la loi du 10 août 1941.

6.2.- Il importe de ne pas davantage perdre de vue que ce souci d’autonomie statutaire a gouverné l’évolution historique du statut des responsables de bibliothèques universitaires. Ainsi, le bibliothécaire universitaire qui dépend historiquement de l’autorité du recteur, va voir son autonomie progressivement construite. Deux exemples :

• En matière d’achat, avec l’interdiction faite en 1886 de répartir le budget entre les facultés ou les enseignements, et par l’autorisation qui est donnée au bibliothécaire en 1898 d’utiliser seul et dans l’intérêt de la bibliothèque, les deux cinquièmes des crédits des acquisitions des livres et abonnements aux périodiques.

• Avec le décret du 23 décembre 1970 en application de la loi du 12 novembre 1968 d’orientation de l’enseignement supérieur : on prévoit qu’en dépit du début d’autonomie des universités, le directeur de BU reste nommé par le ministre, qu’il reçoit non pas délégation de signature, mais délégation de pouvoir de la part du président de l’université pour la gestion de la bibliothèque et qu’il est de droit ordonnateur secondaire du budget de l’université pour l’exécution du budget propre de la bibliothèque (cf. l’article 5 du décret).

Voilà autant de marques d’un souci subtil de construction d’une forme d’autonomie relative vis-à-vis du pouvoir hiérarchique, qu’on ne retrouve pas en matière de bibliothèque municipale, mais qui pourrait servir d’inspiration (étant remarqué que cette autonomie dans les BU est elle-même en train d’être réformée, au point qu’on a l’impression, en tout cas à la lecture des textes, qu’à mesure que l’autonomie des universités s’accroît vis-à-vis de l’État, celle des directeurs de BU se réduit : à l’évidence, on ne reproduit pas mécaniquement, dans les rapports bibliothécaire universitaire / président les barrières que l’on avait historiquement instituées dans les rapports bibliothécaire universitaire / recteur ; c’est un point que notre recherche doit vérifier).

7.- Ultime interrogation : est-ce que d’une certaine façon, cette semi-autonomie n’existe pas d’ores et déjà s’agissant des bibliothèques municipales ? Est-ce que le responsable d’une bibliothèque municipale n’a pas des pouvoirs propres, tirés de son statut particulier, sur lesquels le maire ne peut empiéter ? Cette piste est envisagée, sans être très développée, dans le rapport de la mission d’inspection de la bibliothèque de Marignane de 1997 (rapport de Denis Pallier et Jean-Luc Gautier-Gentès).

L’idée est intéressante dans la mesure où les statuts particuliers des principaux « cadres » de bibliothèques affirment effectivement la compétence de ces agents en matière de « constitution », d’« organisation » ou encore d’« exploitation » des « collections ». Ainsi, l’article 1er du décret n° 91-841 du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d’emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèques dispose, dans son premier alinéa, que « les conservateurs territoriaux de bibliothèques constituent, organisent, enrichissent, évaluent et exploitent les collections de toute nature des bibliothèques », avant de préciser que ces conservateurs « sont responsables de ce patrimoine et du développement de la lecture publique ». La formule est reprise à l’article 3 du décret n° 92-26 du 9 janvier 1992 portant statut particulier du corps des conservateurs des bibliothèques et du corps des conservateurs généraux des bibliothèques, pour ce qui concerne les conservateurs d’État, et l’article 2 du décret n° 91-845 du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d’emplois des bibliothécaires territoriaux. Est-ce qu’il faut en conclure que les manières de mettre en avant les titres de presse écrite au sein de la bibliothèque – qui paraissent relever des missions d’« organisation » et d’« exploitation » des collections – ou encore les choix dans l’acquisition des ouvrages – qui participent vraisemblablement des tâches de « constitution » et d’« enrichissement » des collections – relèvent de la compétence propre de ces fonctionnaires ?

Les formules employées dans les statuts particuliers peuvent effectivement laisser penser que nous sommes en présence d’une « norme de compétence », c’est-à-dire d’une règle objective – qui relève par principe du pouvoir réglementaire, en dépit des multiples interventions du législateur en ce domaine – dont l’objet est d’organiser les habilitations pour vouloir et agir directement au nom de la personne publique.

Cette piste semble néanmoins très discutable. Pour faire vite, les faiblesses sont multiples :

• Limites techniques, d’abord : d’une part, l’extension aux cas des bibliothèques de l’interdiction de substitution hiérarchique en cas d’habilitation textuelle expresse prendrait appui sur une généralisation doctrinale discutable réalisée à partir d’une situation très particulière, celle des rapports entre le préfet et le maire agissant en tant qu’agent de l’État ; d’autre part, elle viendrait directement en contradiction avec les habilitations de valeur législative prévues par le Code général des collectivités territoriales qui se font, elles, au bénéfice tantôt de l’autorité exécutive locale, tantôt de son organe délibérant, tantôt de la première sur délégation du second.

• Risque de sur-interprétation des textes, surtout : le fait d’avoir affirmé, dans le statut particulier des professionnels des bibliothèques, un certain type de missions ne signifie en rien que l’autorité hiérarchique n’a pas le droit d’intervenir en ce domaine. Il y a un pas à franchir entre la description des missions dans les statuts particuliers et la mise à l’écart du pouvoir hiérarchique, et il serait un peu téméraire de le croire ici franchi.

8.- En matière de censure dans les bibliothèques, l’affirmation juridique du pluralisme n’est donc pas la seule solution, loin s’en faut ; historiquement, le secteur s’est plutôt appuyé sur l’autonomie statutaire relative des bibliothécaires. Dans ces conditions, on conçoit bien mieux, d’ailleurs, la profondeur des changements qu’instituent le recours accru à l’externalisation et la multiplication des agents contractuels : c’est finalement une des techniques historique de régulation du secteur, par la voie des statuts particuliers de la fonction publique, qui se trouve bouleversée par ces deux mutations.

Les problématiques juridiques de l’accès aux ressources et collections des bibliothèques se concentrent aujourd’hui sur les enjeux numériques. C’est tout à fait compréhensible : de la détermination des conditions de réutilisation des informations publiques à la définition de l’ampleur du champ des exceptions au droit d’auteur, en passant par la revendication de droits nouveaux sur le domaine public (question du « domaine commun informationnel »), les débats liés au numérique se montrent cruciaux pour les bibliothécaires et le public, en plus d’être passionnants pour les juristes.

Pourtant, ces débats n’épuisent pas le problème de l’accès aux bibliothèques ; et quand les positions se tendent, comme c’est le cas actuellement en matière numérique, il n’est pas inintéressant de s’en souvenir. Autrement dit, parmi les multiples tâches du projet Biblidroit, celle qui consiste à dresser un état des lieux le plus complet possible de la question juridique de l’accès aux bibliothèques n’est pas la moindre.

Dans ce cadre, aux côtés des questions numériques, un travail sur l’exercice du droit d’accès physique aux bibliothèques est en cours. Partant du constat qu’au début du XXe siècle encore, une étude juridique bien connue des bibliothécaires pouvait définir les « bibliothèques publiques » à partir de l’accès (« nous entendons par bibliothèques publiques les bibliothèques ouvertes à tous nationaux ou étrangers », écrit ainsi Jean Gautier : Nos bibliothèques publiques. Leur situation légale, Paris, Chevalier et Rivière, 2ème éd., 1903, p. 3), nos recherches s’intéressent, entre autres, aux différents fondements possibles du « droit d’accès », qu’ils soient tirés des grands principes du service public, des règles gouvernant la domanialité publique (au sens du droit administratif), voire de l’affirmation d’un « droit à la culture ».

A cette occasion, nous avons pu constater que le juge administratif s’est prononcé à plusieurs reprises sur des questions d’accès physique aux bibliothèques publiques. Ainsi, quatre décisions – d’un intérêt cependant inégal – ont en particulier été identifiées dans le cadre de Biblidroit et appellent analyse.

Les décisions en question sont les suivantes :

• CE, 26 juillet 1985, n° 50132, Association Défense des intérêts des lecteurs de la Bibliothèque nationale : dans cette décision, le juge administratif estime que les conditions restrictives d’accès aux ouvrages de la Bibliothèque nationale le samedi (régime de communication particulier ; service spécial de demandes de consultation en différé), inspirées par les nécessités du service, ne limitent pas dans des conditions anormales l’accès des usagers au service public et ne portent pas une atteinte excessive à l’égalité des usagers, au détriment des lecteurs du samedi.

• CE, 10 décembre 1993, n° 80720, 84086 et 84087, Université Jean Moulin Lyon III : dans cette décision, le juge administratif considère qu’un conseil d’université ne peut pas décider de réserver l’accès aux bibliothèques universitaires aux étudiants acquittant une contribution pédagogique lors de leur inscription, en ce que ce serait une décision constitutive d’un supplément de droits d’inscription.

• CE, 2 novembre 2011, n° 341115, Association Promouvoir : dans cette décision, le fait que les ouvrages du marquis de Sade sont disponibles sans restriction dans les bibliothèques publiques est un des éléments pris en compte par le juge pour établir l’absence d’erreur manifeste d’appréciation du ministre de l’intérieur dans sa décision de ne pas interdire, sur le fondement de la loi du 16 juillet 1949, la diffusion de l’ouvrage La philosophie dans le boudoir en supplément du journal Le Monde.

• CE, réf., 26 août 2014, n° 382511 et 382513, A.B. et C.A. (deux ordonnances) : dans cette décision, l’interdiction administrative faite à un enseignant-chercheur d’accéder à l’université, en ce qu’elle entraîne de fait l’interdiction d’accès à la bibliothèque universitaire, peut être de nature à rendre plus difficile la poursuite d’une activité de recherche personnelle et le maintien de son niveau des connaissances scientifiques ; mais, pour autant, cette interdiction ne porte pas un préjudice suffisamment grave et immédiat à la situation de l’enseignant-chercheur pour entraîner la suspension de cette décision (référé-suspension), dans la mesure où cet inconvénient peut être pallié dans une large mesure par l’accès aux informations disponibles en ligne.

Ce recensement est évidemment incomplet à ce stade. Il est plus que probable que des juges de niveau inférieur, par exemple des tribunaux administratifs, se soient prononcés sur la question. Nous sommes donc fortement demandeurs de toute information en ce sens qui pourrait nous être signalée.

Noé Wagener