Le bibliothécaire face au pouvoir hiérarchique : une analyse juridique

Lors du récent atelier Biblidroit organisé à l’Observatoire des politiques culturelles (Grenoble), une demi-journée était consacrée à la question de la « censure » dans les bibliothèques (un compte-rendu de l’ensemble de l’atelier sera prochainement disponible sur le carnet). A cette occasion, une première intervention de Frédéric Rolin (Université Paris-Saclay) a permis de pointer la grande utilité – malheureusement sous-estimée – de l’argument juridique du pluralisme pour lutter contre les pratiques de censure. Dans une seconde intervention, complémentaire de la première, Noé Wagener a mis en lumière les difficultés spécifiques que soulèvent les instructions hiérarchiques. Cette intervention est reproduite ci-dessous et est ouverte aux commentaires des internautes.

Le bibliothécaire face au pouvoir hiérarchique

par Noé Wagener, maître de conférences en droit public (Université Paris-Est Créteil)

Intervention prononcée dans le cadre de l’atelier Biblidroit sur « Les professionnels des bibliothèques » (Grenoble, 20 sept. 2016)

1.- En traitant de la question du bibliothécaire face au pouvoir hiérarchique, mon objectif n’est pas de savoir si, au nom du pluralisme ou de la neutralité du service public, il est possible de mettre en échec des pressions ayant trait à la constitution ou à l’organisation des collections (pratiques de « censure »), mais de me concentrer sur une voie particulière de pression – celle à laquelle on a le plus de mal juridiquement parlant à résister –, à savoir l’instruction hiérarchique.

En effet, affirmer le principe du pluralisme dans les bibliothèques, comme cela est régulièrement préconisé, ne suffira probablement pas à régler le problème de la « censure » (au sens large que lui reconnaissent les professionnels des bibliothèques). Ainsi, on peut tout à fait imaginer une instruction parfaitement fondée en droit, qui se revendique même du pluralisme – n’oublions pas que c’est au nom précisément du pluralisme et de la neutralité que l’adjoint au maire de la ville de Marignane avait exigé la présence de périodiques d’extrême-droite dans les présentoirs de la bibliothèque –, mais qui pose tout de même difficulté aux bibliothécaires : c’est que cette instruction pose difficulté du simple fait de son existence.

Je crois que c’est peut-être quelque chose qui reste trop implicite dans les débats sur la censure dans les bibliothèques : le problème auquel se trouvent confrontés les bibliothécaires n’est pas seulement celui du sens des instructions qu’ils reçoivent de leur hiérarchie, mais tient dans le principe même de l’immixtion du politique dans un champ professionnel qui cherche à s’en maintenir séparé. Dans ces conditions, le point à résoudre, avant même le contenu de l’instruction hiérarchique, c’est d’abord le fait simple, établi et parfois même tout à fait légitime, qu’une autorité extérieure à la bibliothèque puisse venir interférer – pour de bonnes ou de mauvaises raisons, mais dans tous les cas en lieu et place du bibliothécaire – dans ce qui constitue pourtant le cœur professionnel du métier de ce dernier.

Aussi, il me semble que le débat gagnerait sans doute en clarté si l’on prenait la peine de distinguer ces deux problèmes : le problème de fond du pluralisme dans les bibliothèques, d’une part ; et le problème technique des instructions hiérarchiques, d’autre part. Bien sûr, les deux se recoupent, en ce sens que le problème technique des instructions hiérarchiques s’exacerbe lorsque l’instruction en question est interprétée comme attentatoire au pluralisme. Mais il n’en demeure pas moins que dans l’hypothèse même où elle est parfaitement légale, une instruction hiérarchique ayant trait à une question bibliothéconomique constitue une immixtion – légitime ou non, ce n’est pas ce qui m’intéresse – dans un champ professionnel qui répond à ses normes propres, et qui se trouve, du fait de cette immixtion, perturbé.

Voici donc ma première idée pour avancer dans le débat : opérer une distinction rigoureuse entre les raisons même de l’immixtion politique (qui oblige à répondre à la question : est-ce une atteinte au pluralisme ?)  ; et le vecteur de cette immixtion (ici : l’instruction hiérarchique).

2.- Or, s’agissant de ce second point, le débat semble considéré comme clos en droit, et cela ressort clairement de la littérature professionnelle sur la question de la « censure » dans les bibliothèques. Les termes du débat de droit sont connus et maîtrisés, en effet : en matière territoriale, par exemple, chacun reconnaît que la bibliothèque municipale ou départementale n’est jamais qu’un service administratif comme un autre, sans personnalité juridique et de ce fait incluse dans le périmètre de gestion et de décision des pouvoirs publics locaux. Les directeurs de ces établissements sont donc placés dans « une situation de dépendance administrative et fonctionnelle » (Anne-Marie Bertrand) vis-à-vis des maires ou présidents de conseils départementaux.

Les conséquences de cette « situation de dépendance » sont de plusieurs ordres. C’est ainsi que le bibliothécaire n’a pas de compétences juridiques propres : son office est restreint aux simples opérations de préparation et d’exécution des décisions prises par un organe qui leur est hiérarchiquement supérieur. Par exemple, il ne passe pas de commandes de livres sur le plan juridique (l’existence éventuelle d’une délégation de signature au profit du responsable de la bibliothèque ne doit pas tromper : il ne s’agit pas d’une délégation de pouvoir ; autrement dit, c’est une simple modalité de l’organisation interne du service, non un aménagement de compétences entre différentes autorités administratives).

Mais la conséquence principale est la suivante : le bibliothécaire se trouve pleinement subordonné au pouvoir hiérarchique. Bien sûr, ce lien de subordination du bibliothécaire territorial ne va pas de soi ; s’il existe, c’est en raison même du fait que le droit établit ce contexte de dépendance et impose au subordonné la soumission à la volonté du supérieur. L’obéissance est une obligation juridique, en effet : elle est posée à l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (titre Ier du statut général), aux termes duquel tout fonctionnaire doit, par principe, « se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ». Du reste, divers textes particuliers ont étendu cette obligation à l’ensemble des agents contractuels (ainsi, elle procède, au sein de la fonction publique territoriale, de l’article 1-1, II, 2° du décret du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : cet article reprend très exactement la formule applicable aux fonctionnaires).

Quelle est portée de cette obligation d’obéissance aux instructions hiérarchiques ? Une portée très grande. Ainsi, le maire peut prendre toutes les mesures qu’il juge nécessaire, et les ordres donnés sont obligatoires. Cela concerne aussi bien la politique d’acquisition que n’importe quel acte matériel (par exemple : le type de périodiques en consultation libre sur les présentoirs).

Les seules limites au maire sont celles posées par les lois et règlements. Encore faut-il aussitôt préciser que les bibliothécaires ne peuvent, de toutes façons, tirer que très modérément partie de ces limites pour contrevenir à un ordre : ils ne peuvent déroger au devoir d’obéissance que dans le cas où l’ordre donné est « manifestement illégal et susceptible de compromettre gravement un intérêt public ». Autrement dit, la simple illégalité d’un ordre ne dispense en rien l’agent d’obéir (c’est pourquoi, dans la jurisprudence, on constate que c’est essentiellement dans l’hypothèse où l’exécution de l’ordre conduirait l’agent à commettre une infraction pénale qu’il sera tenu pour manifestement illégal).

Voilà donc la deuxième idée de ma démonstration : s’il faut distinguer rigoureusement les raisons de l’immixtion politique et le vecteur même de cette dernière, force est de constater que ce vecteur, l’instruction hiérarchique, est juridiquement très puissant : d’une portée extrêmement large (il embrasse les actes juridiques comme matériels) et auquel les bibliothécaires peuvent difficilement faire échec.

3.- L’ampleur de cette subordination hiérarchique éclaire mieux la propension des bibliothécaires à se tourner vers la déontologie. Faute d’être aidés par le droit, pour ainsi dire même abandonnés par le droit, il est peu surprenant que les bibliothécaires aient bâti leurs propres outils, que ce soit la Charte des bibliothèques, le Manifeste de l’Unesco, le Code de déontologie de l’ABF ou les multiples « chartes documentaires ». A cet égard, il est intéressant d’observer les nombreuses « bonnes pratiques » qui se sont instituées (cf. le récent vademecum de l’ABF, « Se positionner dans sa collectivité », qui détaille les différentes manières d’adapter sa posture aux réactions de ses élus). C’est un constat qui est frappant à la lecture de la littérature professionnelle : un épisode comme Marignane a clairement provoqué un constat assez désabusé, celui de l’impossibilité proprement juridique de s’abstraire des interventions politiques, et par là même il a constitué le moment fondateur d’une réflexion poussée sur les moyens proprement professionnels d’un « plus jamais ça » dans les relations entre élus et bibliothécaires.

Or, il y a un point commun à ces différents textes de droit mou comme, et c’est plus important encore, aux différents avant-projets de loi sur les bibliothèques préparés entre la fin années 1970 et le début des années 2000 : tous ces textes se proposent de résoudre le problème de la « censure » par la formalisation juridique d’une référence au pluralisme, à l’équilibre, à la diversité des collections. Autrement dit, à en croire ces documents, la solution tiendrait tout entière dans l’affirmation solennelle d’un grand principe dont la violation est d’ores et déjà dénoncée par la profession (cf. les textes déontologiques) et qui devrait être sanctionnée juridiquement (cf. les avant-projets de loi sur les bibliothèques).

4.- Pourtant, le débat, au moins sur le plan théorique, ne devrait sans doute pas se laisser ainsi enfermer. Il importe de ne pas perdre de vue qu’il existe une voie alternative : celle de la construction juridique d’une forme d’autonomie, plus ou moins relative mais néanmoins réelle, du bibliothécaire.

La démarche est alors tout à fait différente : plutôt que l’affirmation de grands principes fondamentaux a priori, il s’agit de construire un terrain permettant aux pratiques professionnelles de s’exprimer dans une sorte de semi-autonomie. C’est bien une autre manière de penser le problème : plutôt que la loi de police de type classique, qui fixe des bornes fermes et délimitées, on reconnaît aux bibliothécaires une habilitation professionnelle certes encadrée, mais propre à autoriser à prendre des décisions. En conséquence, le débat se transforme quelque peu : il ne consiste plus exactement à savoir ce que l’autorité hiérarchique ne peut pas ordonner de faire (sauf à violer le pluralisme), mais à déterminer jusqu’à quel degré de précision elle peut s’immiscer dans la mission bibliothécaire. Autrement dit, à la question de principe, on substitue une question technique : celle de l’intensité du détail de l’ordre.

Or, à partir de ce constat, j’aimerais désormais développer une troisième idée : rappeler que la reconnaissance d’une forme d’autonomie professionnelle des bibliothécaires est un projet dont on a historiquement eu une conscience assez ferme, de sorte qu’il est surprenant qu’elle semble parfois perdue de vue dans les débats contemporains.

5.- Deux rappels, d’abord. Premier rappel : la fonction publique, dans son extrême subtilité, place cette question de l’autonomie du fonctionnaire au cœur même de son modèle. En effet, l’architecture même du modèle de fonction publique de carrière, tel qu’il existe en France, est censée garantir une forme de protection de l’administration contre les diverses pressions politiques et sociales, en ce sens que le système de la carrière – et son principe cardinal de la distinction du grade et de l’emploi – est tout entier tourné, précisément, vers cet idéal. Dans la mesure où il se voit garantir une carrière minimale en toutes hypothèses, l’agent est censé être en capacité de résister, bien mieux que dans le spoil system des États-Unis du XIXe siècle, aux tentatives de politisation.

C’est cet équilibre assez subtil que l’on voit à l’œuvre, en matière de bibliothèques comme ailleurs : le système français assure la protection structurelle des fonctionnaires contre la politisation ; mais en contrepartie, il n’offre aux fonctionnaires (et, par extension, aux agents publics en général) aucune possibilité ponctuelle de désobéissance aux autorités politiques (cf. ce que l’on a vu précédemment : obligation d’obéissance, hors le cas, tout à fait exceptionnel où « l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public »). L’idée est bien d’avoir, grâce à ce système, une administration instrumentale, au sens d’instrument du pouvoir politique – mais qui, pour autant, n’est pas prétexte à une mainmise de la fonction publique par le pouvoir politique.

Deuxième rappel : au besoin, le droit de la fonction publique n’hésite pas à aller plus loin dans cette autonomie. Deux exemples :

  • Le cas des praticiens de santé lorsqu’ils sont agents publics. Toute une série de dispositions du Code de la santé publique, que ce soit pour les médecins, les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes ou encore les infirmiers, affirme qu’aucun de ces praticiens de santé « ne peut aliéner son indépendance professionnelle sous quelque forme que ce soit ». L’article L. 6143-7 du CSP en tire les conséquences en conditionnant le pouvoir hiérarchique des directeurs d’établissements publics de santé au respect de cette indépendance professionnelle. Et de manière intéressante, le Conseil d’État, dans un arrêt Joseph du 2 octobre 2009, a pris soin de limiter cette indépendance professionnelle au seul « exercice de l’art » (de sorte qu’à l’inverse, dans l’exercice des tâches administratives assumées par les professionnels de santé, la soumission au pouvoir hiérarchique persiste).

  • Le cas des enseignants-chercheurs. Cette indépendance a valeur constitutionnelle depuis que le Conseil constitutionnel a déclaré l’indépendance des professeurs d’Université comme principe fondamental reconnu par les lois de la République (décision du 20 janvier 1984), puis a étendu ce principe au bénéfice des maîtres de conférences (décision du 10 janvier 1995). La loi abonde en ce sens : « Les enseignants-chercheurs, les enseignants et les chercheurs jouissent d’une pleine indépendance et d’une entière liberté d’expression dans l’exercice de leurs fonctions d’enseignement et de leurs activités de recherche, sous les réserves que leur imposent, conformément aux traditions universitaires et aux dispositions du présent code, les principes de tolérance et d’objectivité » (article L. 952-2 du Code de l’éducation). Là encore, des bornes ont été établies : ce sont les seules fonctions d’enseignement et de recherche qui se trouvent mises à l’abri d’un quelconque pouvoir hiérarchique, en ce sens qu’il y a tout un pan de l’activité des enseignants-chercheurs qui est susceptible de soumission au pouvoir hiérarchique (on peut tout à fait concevoir qu’un professeur d’université soit en situation juridique de subordination pour autant que cette relation hiérarchique ne s’immisce pas dans le contenu de l’enseignement et dans l’activité de recherche).

6.- Les pistes sont donc nombreuses. Celles-ci ne sont pas inconnues en matière de bibliothèques, et c’est sur cette dernière idée que je voudrais terminer.

6.1.- Le droit des bibliothèques a déjà investi la voie de l’autonomie professionnelle, de manière originale. Ainsi, la nationalisation d’une partie des agents des bibliothèques municipales (bibliothèques municipales classées) par la loi du 20 juillet 1931 était justifiée, pour partie au moins, par un souci d’extraire les directeurs de ces établissements des pressions politiques locales, de façon à leur allouer les conditions d’une forme d’autonomie de mission. On le perd parfois de vue, en effet : la nationalisation opérée par la loi de 1931 ne s’explique pas seulement par la présence de fonds d’État dans ces bibliothèques ; si l’on se plonge dans les archives, on observe que les logiques à l’œuvre sont plus subtiles, et plus ambitieuses aussi. Il ne s’agit pas d’en déduire que la solution à la « censure » consisterait en une « nationalisation » du personnel des bibliothèques municipales (!), mais de se remémorer simplement ce souci historique de traiter juridiquement l’autonomie partielle des bibliothécaires face aux exécutifs locaux : c’est finalement un procédé d’une rare efficacité pour conférer structurellement de l’autonomie à l’exercice de la mission de service public.

Cette nationalisation n’était pas propre aux bibliothèques, d’ailleurs.La plupart des grands services publics culturels, au sens large du terme (écoles, universités, archives, musées, bibliothèques, …), – là où la tension entre le local et l’universel est exacerbée – ont rencontré les mêmes difficultés ; et presque toujours, cette difficulté a été historiquement résolue par l’instauration d’un véritable compromis entre l’échelle nationale et l’échelle locale, conduisant à une « exfiltration » plus ou moins poussée de la mission par rapport à son emprise territoriale : « nationalisation » des instituteurs par la loi du 19 juillet 1889, des agents des archives départementales par la loi du 11 mai 1921, ou encore d’une part des agents des musées locaux (musées classés) par la loi du 10 août 1941.

6.2.- Il importe de ne pas davantage perdre de vue que ce souci d’autonomie statutaire a gouverné l’évolution historique du statut des responsables de bibliothèques universitaires. Ainsi, le bibliothécaire universitaire qui dépend historiquement de l’autorité du recteur, va voir son autonomie progressivement construite. Deux exemples :

  • En matière d’achat, avec l’interdiction faite en 1886 de répartir le budget entre les facultés ou les enseignements, et par l’autorisation qui est donnée au bibliothécaire en 1898 d’utiliser seul et dans l’intérêt de la bibliothèque, les deux cinquièmes des crédits des acquisitions des livres et abonnements aux périodiques.

  • Avec le décret du 23 décembre 1970 en application de la loi du 12 novembre 1968 d’orientation de l’enseignement supérieur : on prévoit qu’en dépit du début d’autonomie des universités, le directeur de BU reste nommé par le ministre, qu’il reçoit non pas délégation de signature, mais délégation de pouvoir de la part du président de l’université pour la gestion de la bibliothèque et qu’il est de droit ordonnateur secondaire du budget de l’université pour l’exécution du budget propre de la bibliothèque (cf. l’article 5 du décret).

Voilà autant de marques d’un souci subtil de construction d’une forme d’autonomie relative vis-à-vis du pouvoir hiérarchique, qu’on ne retrouve pas en matière de bibliothèque municipale, mais qui pourrait servir d’inspiration (étant remarqué que cette autonomie dans les BU est elle-même en train d’être réformée, au point qu’on a l’impression, en tout cas à la lecture des textes, qu’à mesure que l’autonomie des universités s’accroît vis-à-vis de l’État, celle des directeurs de BU se réduit : à l’évidence, on ne reproduit pas mécaniquement, dans les rapports bibliothécaire universitaire / président les barrières que l’on avait historiquement instituées dans les rapports bibliothécaire universitaire / recteur ; c’est un point que notre recherche doit vérifier).

7.- Ultime interrogation : est-ce que d’une certaine façon, cette semi-autonomie n’existe pas d’ores et déjà s’agissant des bibliothèques municipales ? Est-ce que le responsable d’une bibliothèque municipale n’a pas des pouvoirs propres, tirés de son statut particulier, sur lesquels le maire ne peut empiéter ? Cette piste est envisagée, sans être très développée, dans le rapport de la mission d’inspection de la bibliothèque de Marignane de 1997 (rapport de Denis Pallier et Jean-Luc Gautier-Gentès).

L’idée est intéressante dans la mesure où les statuts particuliers des principaux « cadres » de bibliothèques affirment effectivement la compétence de ces agents en matière de « constitution », d’« organisation » ou encore d’« exploitation » des « collections ». Ainsi, l’article 1er du décret n° 91-841 du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d’emplois des conservateurs territoriaux de bibliothèques dispose, dans son premier alinéa, que « les conservateurs territoriaux de bibliothèques constituent, organisent, enrichissent, évaluent et exploitent les collections de toute nature des bibliothèques », avant de préciser que ces conservateurs « sont responsables de ce patrimoine et du développement de la lecture publique ». La formule est reprise à l’article 3 du décret n° 92-26 du 9 janvier 1992 portant statut particulier du corps des conservateurs des bibliothèques et du corps des conservateurs généraux des bibliothèques, pour ce qui concerne les conservateurs d’État, et l’article 2 du décret n° 91-845 du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d’emplois des bibliothécaires territoriaux. Est-ce qu’il faut en conclure que les manières de mettre en avant les titres de presse écrite au sein de la bibliothèque – qui paraissent relever des missions d’« organisation » et d’« exploitation » des collections – ou encore les choix dans l’acquisition des ouvrages – qui participent vraisemblablement des tâches de « constitution » et d’« enrichissement » des collections – relèvent de la compétence propre de ces fonctionnaires ?

Les formules employées dans les statuts particuliers peuvent effectivement laisser penser que nous sommes en présence d’une « norme de compétence », c’est-à-dire d’une règle objective – qui relève par principe du pouvoir réglementaire, en dépit des multiples interventions du législateur en ce domaine – dont l’objet est d’organiser les habilitations pour vouloir et agir directement au nom de la personne publique.

Cette piste semble néanmoins très discutable. Pour faire vite, les faiblesses sont multiples :

  • Limites techniques, d’abord : d’une part, l’extension aux cas des bibliothèques de l’interdiction de substitution hiérarchique en cas d’habilitation textuelle expresse prendrait appui sur une généralisation doctrinale discutable réalisée à partir d’une situation très particulière, celle des rapports entre le préfet et le maire agissant en tant qu’agent de l’État ; d’autre part, elle viendrait directement en contradiction avec les habilitations de valeur législative prévues par le Code général des collectivités territoriales qui se font, elles, au bénéfice tantôt de l’autorité exécutive locale, tantôt de son organe délibérant, tantôt de la première sur délégation du second.

  • Risque de sur-interprétation des textes, surtout : le fait d’avoir affirmé, dans le statut particulier des professionnels des bibliothèques, un certain type de missions ne signifie en rien que l’autorité hiérarchique n’a pas le droit d’intervenir en ce domaine. Il y a un pas à franchir entre la description des missions dans les statuts particuliers et la mise à l’écart du pouvoir hiérarchique, et il serait un peu téméraire de le croire ici franchi.

8.- En matière de censure dans les bibliothèques, l’affirmation juridique du pluralisme n’est donc pas la seule solution, loin s’en faut ; historiquement, le secteur s’est plutôt appuyé sur l’autonomie statutaire relative des bibliothécaires. Dans ces conditions, on conçoit bien mieux, d’ailleurs, la profondeur des changements qu’instituent le recours accru à l’externalisation et la multiplication des agents contractuels : c’est finalement une des techniques historique de régulation du secteur, par la voie des statuts particuliers de la fonction publique, qui se trouve bouleversée par ces deux mutations.


2 réflexions au sujet de « Le bibliothécaire face au pouvoir hiérarchique : une analyse juridique »

  1. Chère carnetière, cher carnetier,
    Nous avons particulièrement apprécié votre billet. Pour que la communauté puisse plus aisément le découvrir, nous avons décidé de le mettre en Une d’Hypothèses.
    Bien cordialement,
    L’équipe d’Hypotheses.org

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